GAOが連邦司法省に対し「情報公開法」訴訟費用の採算性分析を踏まえた原告勝訴の解明等につき勧告

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本ブログでしばしば引用してきた米国連邦議会の連邦機関の”Watchdog”である「行政監査局(GAO)」が、このほど米国の「連邦情報公開法(FOIA)」 (筆者注1) に基づく訴訟事案について、その採算性の分析結果等透明性を向上するよう連邦司法省に勧告した旨の報告書「Freedom of Information Act: Litigation Costs For Justice and Agencies Could Not Be Fully Determined」を公表した。

筆者は、その内容に関心を持ったほかに、わが国の「情報公開法」(「行政機関の保有する情報の公開に関する法律」(平成11年5月14日法律第42号)等の運用実態との比較を行ったらどうなるかという点に興味を持った。さらに、わが国の見直しはどうなっているのか、どのような人々によりどのような議論が行われているのか等を調べてみた。

今回のブログは、はじめに(1)GAO報告の概要を紹介し、あわせて(2)米国の主要連邦機関の情報公開法遵守体制を概観し、次に(3)わが国の「情報公開法」の運用実態ならびにそこから導かれる課題等を論じてみる。

特に、米国の連邦機関とりわけFBIやDOD等機密性の極めて高い保有管理する公文書に当たるデータ量の圧倒的なボリュームと国民のそれらへのアクセス可能とする長期的な視野に入れた検討と取り組みがあってこそ、今日の米国のアーカイブ・システムがあるように思う。わが国のアーカイブ分野の重要な検討課題といえる。

なお、最後に詳しく論じたいが、総務省の「情報公開法の制度運用に関する検討会」の審議内容や資料を確認しようとすると、国立国会図書館のWABP(国立国会図書館:インターネット資料収集保存事業)サイト(筆者注2)に飛ぶ。その画面に該当検討会のURLをコピー・アンド・ペーストすれば原資料に行き着くはずであった。筆者は実際やってみたが、「ただ今混み合っております。時間をおいて再度お試しください」のメッセージが帰ってきたのみである。土曜の昼である。この時間帯に込み合っているようでは平日であれば、いつになったら確認できるのか。まさにわが国の情報公開法の基本機能が欠落しているとしか言いようがない。

さらに問題と思えるのは、なぜ行政機関の古くなった(かただか12年で古いとは思えないが)データの保存がなぜ「国立公文書館」(筆者注3)でなく「国立国会図書館」なのか、その本来の機能や法的に見ても大いに疑問が湧く。この問題は別途取りまとめたい。

1.GAO Reportの概要

GAO報告の本文全文は35頁である。ハイライト版(1頁)をもとに仮訳する。

(1)GAOがこの調査を行った理由

米国の「連邦情報公開法(以下「FOIA)という)」(筆者注4) は、連邦機関に対し広く市民に政府情報へのアクセスを提供することを要求する。そして、毎年、各連邦機関はそのアクセス情報を公表する。それにもかかわらず、多くのFOIAに基づく要求は拒否または時宜を得た対応は行われていない。連邦機関が法令の期間以内に要請に応じないならば、FOIAは依頼人が訴訟することを認める。過去10年間、2006年(下記グラフ参照)以降起こされた訴訟の57パーセントの増加で、司法省は連邦機関に対して起こされた3,350件のFOIA訴訟を報告した。(図参照)

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(GAO report から引用)

GAOは、連邦機関が原告が十分に勝訴した訴訟に要するFOIA訴訟関連の経費を決定するよう求めた。そのためGAOは、2009年から2014年まで決定されたFOIA関連の訴訟に関する司法省のデータを見直すとともに、28の連邦機関全体でみて、原告が大幅に勝訴した112件の訴訟事件内容を確認した。また、GAOは司法省および連邦機関からコスト・データを見直し、これらのデータの有効性と信頼性を議論するために、各機関の担当官と面談した。

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(GAO reportから引用)

(2) GAOの司法省への勧告内容

もし、連邦議会がFOIA訴訟費用の報告の透明性がシステムとプロセスを開発するために増加する経費を上回ると決定するならば、原告が勝った訴訟を擁護するとき、それは原価見積りを要する経費に関する情報を集め、かつ報告するために提供することを司法省に要求することを考えることができる。本レポートの草案についてGAOがコメントする際、連邦司法省は、良いFOIA管理を成し遂げることが、さらなる報告の費用と利益のバランスをとる必要性につきGAOの認識に感謝すると述べた。

(3) GAOが調査結果を踏まえ明らかにした結果

2009年~2014年に下された決定による1,672件の「情報公開法(FOIA)訴訟」のうち、GAOは原告が大幅に勝った112件の訴訟内容を確認した。これらの112の訴訟のための訴訟関連の経費は、完全には決定することはできなかった。そのような訴訟と関連した経費とは、1)当該連邦機関にかわり司法省により算定される額、2)個別の連邦機関が計算する訴訟費用、3)原告の弁護士に与えられる和解協定に基づいて裁判所が調査する弁護士費用と諸費用を含む。

112件の訴訟のうち、司法省は、合計で約97,000ドル(約980万円)になる8つの訴訟の弁護にかかる経費に関する情報を提供した。司法省当局は、同省は原告が実質的には勝った個別の訴訟に関し特に経費の内容を追跡しないし、そしてその弁護士が個々の訴訟のためにそのような経費を追跡することは要求されないと述べた。

個々の連邦機関に関し、GAOの研究では28件のうちの17件は、それらは112件の選ばれた訴訟のうちの57に関するコスト情報を適所に提供することができたシステムまたはプロセスを可能とした。この情報によると、連邦機関は2009年会計年度から2014年会計年度の間に、これらの訴訟のためにFOIA訴訟関連の経費でおよそ130万ドル(約1億3,130万円)を負担した。残りの連邦機関には、原告が勝ったFOIA訴訟関連の経費を追跡するためのメカニズムがなかった。これらの連邦機関は、司法省のガイダンスが特定の訴訟に関連した経費を徴収して、報告することを機関に要求しないので、または、もし原告が訴訟の結果として勝つならば、経費を追跡しなかったと述べた。

FOIAによって必要とされるように、司法省は毎年すべての訴訟(原告への弁護士費用および仲裁経費を含む)の結果を報告した。しかし、112件の選ばれた訴訟のうちの11件に関し、司法省は、それを与えられる弁護士の費用および経費の額が被告たる連邦機関によって報告される総計額と異なると報告した。司法省によると、弁護士の費用および仲裁経費の差は、各連邦機関と原告の間で控訴手続きと和解合意によるとされた。

実際のコスト情報を報告することを司法省および連邦機関に要求することが連邦活動に関してより良い透明度に至ることができたが、経費はそのような報告と関係する。これらの経費(潜在的利益だけでなく)を考慮することは、FOIA訴訟関連の活動の監視を強化するためにそのような要求が費用対効果が良いといえるかどうかを決定する際に、連邦議会を支援することにつながる。

2.連邦のFOIA専門サイトの最新情報ならびに主要連邦機関の情報公開法への対応

 (1) 米国の各連邦機関のFOIAに関する統括機関

連邦司法省(DOJ)である。FOIA専門の解説サイトを準備している。

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(2) 主要連邦機関の情報公開法への対応

 DOJ以外の連邦機関のFOIAに関するガイダンスや現下の取り組み課題の解説文を仮訳しておく。

① 国務省のFOIA問題対応サイト

② 連邦司法省のFOIA専門サイト

 連邦機関の総括機能を持っており、その内容は最も具体的で詳しい。

③ 消費者金融保護局(CFPB)の苦情受付専門サイト

消費者金融保護庁の消費者の苦情データベースは、2012年6月にクレジットカード関する苦情受付から稼動を開始した。以降、CFPBが扱う問題(例えば債権回収、学生ローンや不動産抵当)によって取り扱われる他の製品・サービスに関して消費者の苦情を受け付けるべく拡大されてきた。同データベースの発足の一年後に、データベースは回転原則にもとづさらなるデータを加えて、176,000以上の登録件数を含んだ。また、同データベースは、市民により製品タイプ別に視覚に訴えたり、ソートしたりダウンロードすることができるようになった。

 農務省の食品安全検査局( Food Safety Inspection Service)

食品安全検査局は、食中毒の危険性を減らすための対する実用的な手順を詳述しているYouTube上で、一連の公共的な内容の発表ビデオを公開した。 「あなたの手順をチェックしてください」シリーズが、4つの安全な食品の取り扱い手順を例示するーすなわち、①きれいに洗い、②分けて、③調理して、④冷やす – 食中毒問題の重要性に気づきをもたらして、個人が食中毒危険を理解することを支援するものである。

⑤ 「2012年連邦航空局(FAA)の現代化および改正法(Federal Aviation Administration (FAA) Modernization and Reform Act of 2012)」 (2012年2月14日にオバマ大統領により署名された)は、米連邦法典の第18編を改正した。それにより、航空機にレーザーポインターを向けることを連邦犯罪(federal crime) (筆者注5)とした。FAAはそのような事件のために専用のプログラム・ページを作成し、法執行行動に関連した出来事ならびにリリースに関して最新ニュースを提供した。また同ページは、市民がレーザー事件を報告する能力を持つべき点とともに、レーザーによるリスクと影響に係る情報を持っている。

⑥ U.S.NRC 原子力規制委員会

原子力規制委員会(Nuclear Regulatory Commission:NRC)は、新しい文書により機関の公式記録システム委員会全体にわたる文書へのアクセスと管理システム(ADAMS)を更新し続けている。同システムは、一般人がアクセスできる2つの記録文書システム(Publicly Available Records System (PARS) LibraryPublic Legacy Library)を提供する。

毎日何百もの新しい文書を加えて、PARS図書館は、1999年の末からNRCによって公表された730,000以上のフルテキストの文書を現在含む。 Public Legacy Libraryは、1980年代にさかのぼっている文書のために、200万以上の書誌的引用を含む。 ADAMSインターフェースは、これらの図書館のフルテキスト検索と文書ダウンロードを実行するために、市民に検索エンジンを提供する。

連邦捜査局(FBI) 

連邦捜査局(FBI)は、ジョー・パターノ(Joe Paterno:フットボール指導者)、レイ・ブラッドベリー(Ray Bradbury:小説家)、ロバート・バード(Robert Byrd)・合衆国連邦議会上院議員とチャーリー・ウィルソン(Charlie Wilson)下院議員のFBI記録を電子記録図書館(保管室)に加えた。 FBIファイルは、彼らに対する脅威の捜査と個人自身へのFBIによる調査を含むこれらの数字に関して、広範囲にわたる材料をカバーしている。現在利用できる何千もの文書でもって、1955年(バード上院議員の記録でみると)1955年から1990年代の間で記録したこれらのファイルは、これらの個人の生命ならびにFBIの自身の歴史のスナップショットに対する価値ある洞察データを提供する。

⑧ アメリカ航空宇宙局(NASA)

アメリカ航空宇宙局(NASA)は、新しい全天赤外線の地図帳とカタログを公開した。そして、14年以上前始まったプロジェクトを締めくくった。広域赤外線探査衛星(Wide-field Infrared Survey Explorer :WISE)(筆者注6)を使用して、天文学者は、ほぼ5億の物(例えば我々の宇宙を作る惑星、星や銀河)のイメージをとらえることができた。NASAはWISEプロジェクトによって撮られる個々の画像を結合して、彼らを18,000のイメージに入れた。そして、それは現在、市民が一般的に利用できる。全ての地図帳は、現在まで我々の宇宙の最も鮮明なイメージの1つを代表する。

⑨ 国立公文書館(National Archives and Records Administration:NARA)

国立公文書館(National Archives and Records Administration:NARA)は、ケネディ大統領、ジョンソンおよびニクソンの大統領図書館(Presidential Libraries) (筆者注7)とともに、「国防長官のベトナム機動部隊局の報告(“Report of the Office of the Secretary of Defense Vietnam Task Force,”)」というタイトルで、「ペンタゴン・ペーパー(“Pentagon Papers.”)」として非公式に知られている完全なレポートを公表した。当初1967年に国防長官ロバート・マクナマラによって命ぜられ、レポートの一部は、1971年にプレスにリークされて、広く報告し、配布された。同レポートの公式な公開は、プレスにこのリークの40回目の記念日と時期が同じであるとともに、7,000の非編集化されて機密扱いが解かれたページを含む。レポートの他の版とは異なり、この公式リリースは、編集(それが当初、1969年1月15日にあったちょうどその時に国防長官クラーク・クリフォードに出された重要な新情報と背景となるドキュメンテーションを含む)なしで、現在利用できる。

⑩ 連邦捜査局(FBI)

連邦捜査局(FBI)は、「金庫室(Vault)」という名前の約6,700の文書や他のメデイアを含む新しい電子記録ライブラリーを稼動開始した。この金庫室は、紙からデジタルコピーされた2,000以上の文書(市民に発表されてはいたが、FBIウェブサイトにこれまで加えられなかった25以上の新しいファイルを含む)を含む。以前はFBIサイトに掲示されるが、要請を受けてFBIの以前の電子記録・ライブラリからのファイル削除される何十もの記録は減少した。また、金庫室自体、読者の使い勝手(ファイルの範囲内で話題またはキーワードによって記録を検索する能力を含む)を良くするのためのいくつかの新しい道具と資源を含む。すなわち、そして市民はオープンなソース文書閲覧ソフトや、記録を金庫室内で見るために彼ら自身のファイル・ソフトウェアを必要としなくなった。

3.わが国の情報公開法や同施行令等行政機関等が保有する情報の公開に関する関係法令とその運用の実態

具体的に見ると「行政機関の保有する情報の公開に関する法律」(平成11年5月14日法律第42号)、「行政機関の保有する情報の公開に関する法律施行令」(平成12年2月16日政令第41号)「公文書等の管理に関する法律」(平成21年7月1日法律第66号)「公文書等の管理に関する法律施行令」(平成22年12月22日政令第250号)「行政文書の管理に関するガイドライン」(平成23年4月1日内閣総理大臣決定) 等がある。

これらの全体像は、総務省の解説サイト「情報公開制度の法律の概要や公文書等の管理に関する法律等関係法令、ガイドライン」を参照されたい。

(1)「情報公開法の制度運営に関する検討会」の検討状況

総務省は、法施行後4年を迎え、平成16年(2004)4月27日~平成17年3月18日までの間、有識者(筆者注8)による計12回検討会を開催し、その結果は平成17年3月29日に報告書として公表された。

ただし、前述の理由から、その検討内容については筆者は現時点で一切確認できない。

(2)わが国の情報公開法に基づく「審査会」の審議状況及び「訴訟」の実態

平成26年度の実績報告を総務省の報告「平成26年度における行政機関情報公開法の施行の状況について 」9/10⑦を見ておく。13頁以下「3.不服申立ての件数と処理の状況」から以下のとおり抜粋する。

(a)不服申立ての件数

ア 開示決定等について不服がある者は、行政不服審査法(昭和37年法律第160号)に基づき、行政機関の長(法第17条の規定に基づき権限の委任を受けた行政機関の職員を除く。)に対し、審査請求又は異議申立てをすることができる。

平成26年度には、表13のとおり、1,203件の不服申立てが行われており、25年度と比べて増加している。 ・・・

(b)裁決・決定等の状況

ア 平成26年度に処理済みとされた1,306件についてみると、表16のとおり、審査会に諮問し、答申を受けて裁決・決定を行ったものが635件、審査会に諮問しないで裁決・決定等を行ったもの(不服申立てが不適法であること等により審査会に諮問する必要がないもの)が671件となっている。

裁決・決定等の内訳をみると、不服申立てに理由がないとして棄却したものが432件(33.1%)、不服申立てに理由があるとして開示決定等の全部又は一部の取消し又は変更をしたもの(申立ての認容又は一部認容)が計218件(16.7%)

、不服申立てが不適法であるとして却下したものが637件(48.8%)となっている。 ・・・・」

4.わが国の情報公開に関する訴訟の状況

前述3.(2)の総務省の報告から抜粋する。

「開示決定等の取消し等を求める訴訟についてみると、表20のとおり、平成26年度に新たに9件が地方裁判所に提起されている。この9件及び前年度から係属している18件の計27件のうち、平成26年度には、9件の判決が出されている。

また、高等裁判所には、地方裁判所(第一審)の判決を不服として9件の控訴事件(前年度から係属している4件を含む。)が係属し、そのうち5件について判決が出されている。

さらに、高等裁判所(控訴審)の判決を不服として最高裁判所に上告又は上告受理の申立てを行ったものが5件(前年度から係属している3件を含む。)あり、そのうち3件について判決が出されている。

なお、平成26年度に新規提訴された9件のうち6件は、行政事件訴訟法(昭和37年法律第139号)第12条第4項の規定に基づいて特定管轄裁判所に提訴されたものである。」

5.日米の制度比較を踏まえた検討課題

前述したように、訴訟件数は大きく異なり、制度の利用実態から見て単純な日米比較は難しかろう。

しかし、問題の本質は件数だけではないはずである。情報公開制度により不利益を被る国民=納税者が行政のプレスリリースや勉強不足のメデイアの情報に頼らない政治への直接的な関心と行動が最も重要な制度改革論の視点であろう。

わが国では情報公開法が平成13年(2001)4月1日施行されて3年後に「情報公開法の制度運用に関する検討会」が計12回開催された。

その最も重要な結論部分が見えない中で具体的な問題指摘はむずかしいが、筆者なりの感じた点を以下あげる。

(1)市民活動の重要性

納税者の視点、税金・予算の無駄への対策

米国の例で見て見よう。2003年8月財団法人自治体国際化協会「米国における情報公開制度の現状」(ニューヨーク事務所)から一部抜粋する。

「米国の例でみても政府情報に対する国民のアクセスは、FOIAの成立により計り知れないほど向上した。特に、ジャーナリストや学者がFOIAを利用して入手した資料で明らかとなった事実により、歴史的事実等が変更されることもあった。また、健康及び治安などの社会問題に関連して、FOIAを使って出生・死亡・結婚等の情報が公表されてきた。

FOIAによる公開請求により明らかにされた情報の例は、以下のとおりである。

・小型機の安全性・政府による浪費的支出・全米で最も危険な就業場所(職場環境が原因でがんや心臓病その他の病気にかかる危険性が増大した状況に直面した約25万人の労働者に関する情報等)・90年代初めの放射線実験の乱用・多くの軍人を死傷させた政府支給の夜間用ゴーグル。GAO報告でも指摘されているとおり、・・・・」

(2)わが国のNPOなどによる公開請求の取り組み団体例

情報公開の真正面から取り組んでいるとされるNPO等は数少ない。総務省があげているもののほか、現時点で活動している団体名を挙げておく。

① 「情報公開市民センター」 名古屋:内閣府NPO団体中情報公開法で検索結果

② 情報公開クリアリングハウス

③ 特定非営利活動法人行政監視機構 内閣府NPO団体中情報公開法で検索結果

④ 全国市民オンブズマン連絡会議)

**************************************************************:****

(筆者注1) わが国でもFOIAに関する解説記事は多い。その中で国立国会図書館のカレントアウェアネスは2012年10月20日付けで「米国国立公文書館等、FOIAに基づく情報公開要求の提出からアクセスまでの手続きを行える”FOIAonline”を公開」を紹介している。

「2012年10月1日、米国国立公文書館(NARA)と米国環境保護庁、米国商務省とともに開発した、連邦情報公開法(FOIA)に基づく情報開示請求オンラインシステム“FOIAonkine”を公開しました。開示要求の提出やその後の処理状況の確認、他の開示要求の検索や開示情報へのアクセス等が可能とのことです。」

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DOJサイトの情報公開請求対象の連邦機関や件数の推移グラフ

(筆者注2) 検討会に関する資料はすべて国立国会図書館サイトに移管されており、WARPに飛ぶしかない。このようなアーカイブ資料が米国の連邦公文書館等別保管されるケースは欧米でもあることにはあるが、今回の場合わずか12年前の資料である。

(筆者注3) 「国立公文書館は昭和46年(1971)7月に国立公文書館が設置された。昭和62年(1987)制定された公文書館法と、平成11年(1999)に制定された国立公文書館法の規定により、国立公文書館は、その設置根拠と責務などについて法律上の責任を果たすことになりました。すなわち、国の各機関が所蔵している公文書などの保存と利用(閲覧・展示など)に関する責務を果たす施設として位置付けられ、国民の共通の財産である公文書を後世に継続して伝えるという重要な役割を担うこととなりました。平成13年(2001)4月に国の行政改革の一環として独立行政法人国立公文書館となりました。」

(国立公文書館の「業務概要」から一部抜粋)

また、「国立公文書館法(平成11年6月23日法律第79号))」9/10(33)は次にとおり定める。

・・・

(業務の範囲)

第11条   国立公文書館は、第四条の目的を達成するため、次の業務を行う。

一   特定歴史公文書等を保存し、及び一般の利用に供すること。

二   行政機関(公文書等の管理に関する法律第二条第一項 に規定する行政機関をいう。以下同じ。)からの委託を受けて、行政文書(同法第五条第五項 の規定により移管の措置をとるべきことが定められているものに限る。)の保存を行うこと。

(以下、略す)

これを読んでも第二号が情報公開法の制定とリンクされていることはいうまでもないし、東京大学大学院 教授 宇賀 克也「日本における公文書管理法の制定と今後の課題」(2012年2月)が国立公文書館法の改正経緯等詳しく解説している。これを読んでも、その情報公開法との関連性が一番のポイントであることはいうまでもない。

(筆者注4) 米国の「連邦情報公開法(以下「FOIA)という)」の解説は、わが国においても数は比較的に多い。実際の利用方法に即した解説は、国立公文書館の資料 74頁以下「3. アメリカにおける資料の公開と利用」等が参考となる。ただし、わが国の解説資料は国立国会図書館のカレントアウェアネス以外は、最新情報は期待できない。

(筆者注5) 「連邦犯罪」とは、アメリカ合衆国の連邦憲法上,刑事裁判権が連邦に留保されている犯罪のことをいい,具体的には,州際通商に従事する航空機の損壊,州際誘拐,窃盗自動車州際移送,連邦公務員汚職,連邦銀行強盗,麻薬犯罪および通貨,郵政,関税,破産などに関する犯罪がこれにあたる。 (ブリタニカ国際大百科事典 小項目事典から抜粋)

(筆者注6) 広域赤外線探査衛星(WISE:Wide-field Infrared Survey Explorer)は、2009年12月14日に打ち上げられた、アメリカ航空宇宙局の予算で開発された赤外線天文衛星である。口径40cmの赤外線望遠鏡を備え、3 – 25μmの波長で全天を10か月以上観測する。IRAS、COBE等、以前の同様の機器よりも少なくとも1000倍の感度を持つように設計されている。(Wikipedia から引用)

(筆者注7) 2010年12月、「アメリカンセンターJapan」 「大統領図書館法と大統領図書館の設立」と題する連邦議会調査局(Congressional Research Service)がまとめた報告の翻訳を行っている。

(筆者注8) 筆者がこだわるのは、わが国の政府発言や審議会でよく出てくる「有識者」という文言である。英米圏ではこれは”experts”が一般である。特定の一部専門家が「有識者」の名のもとに政府系の各委員会の委員としてよく出てくるが、決して斬新な意見は述べない。その個別氏名はあえて記さないでおく。

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Copyright © 2006-2016 福田平冶(Heiji Fukuda).All rights reserved. You may display or print the content for your use only.You may not sell publish, distribute, re-transmit or otherwise provide access to the content of this document.

 

 

 

 

 

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